Am 8. Oktober 2017 haben sich in Deutschland die Parteispitzen der CDU und CSU darauf geeinigt, die Anzahl der Flüchtlinge mit einer «Grenzmarke» zu deckeln. So sollen nicht mehr als 200‘000 neue Aufenthaltserlaubnisse aus humanitären Gründen pro Jahr erteilt werden. Diese Nachricht erhielt ein grosses Medienecho, wobei sich sowohl kritische als auch lobende Stimmen finden lassen. Dieser Beitrag will sich dieser Debatte nicht anschliessen, sondern aufzeigen, warum die Obergrenze im deutschen Kontext ein Ablenkungsmanöver ist, die den kritischen Punkten der zu verhandelnden Migrationspolitik ausweicht. Dies ist auch für die Schweiz relevant, wo einfache Formeln ebenfalls schnell politische Debatten dominieren können, dabei der Komplexität der Sache aber nicht gerecht werden. Gerade die Umsetzungsschwierigkeiten der Masseneinwanderungsinitiative und die nicht absehbaren Folgen zeigen, wie verfehlt vermeintlich einfache Lösungsansätze oftmals sind.
Widerspruch zwischen Obergrenze und dem Grundrecht auf ein Asylgesuch
Einwände gegen die Legalität einer Obergrenze ergeben sich sowohl aus deutschem, wie europäischem Recht. Das Grundgesetz der Bundesrepublik gewährt politisch Verfolgten Asyl – ohne Nennung einer Maximalzahl. Gleichzeitig verpflichtet das Dubliner Übereinkommen Mitgliedsstaaten zur Durchführung eines Asylverfahrens, wenn sie für das Asylgesuch zuständig sind. In wie weit eine Obergrenze diesen beiden Prinzipien widerspricht, ist unter Rechtsexperten, aber auch bei Verfassungs- und EUGH-Richtern zumindestumstritten. Gleichzeitig zeigt die Erfahrung aus der EU-Türkei Vereinbarung, dass restriktive Migrationspolitik trotz zahlreicher rechtlicher Bedenken umsetzbar ist. Recht und Politik sind eben nicht dasselbe.
200‘000 humanitäre Aufnahmen gab es in Deutschland nur 2016 und wahrscheinlich 2017
Viel wichtiger als Fragen der Legalität sind daher die Fragen der Auswirkungen einer solchen «Grenzmarke». Hierbei ist festzuhalten, dass die gesetzte Marke von 200‘000 humanitären Aufnahmen – nicht Einreisen – recht hoch gesetzt ist. Schaut man in die Statistik des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (BAMF), wird deutlich, dass diese Zahl seit Bestehen des BAMF erst einmal klar überschritten wurde. 2017 wurden bisher etwas über 155‘000 humanitäre Aufenthalte gewährt. Da die Obergrenze auch Familiennachzüge einschliessen soll, muss man einen Teil der bisher etwa 50‘000 gewährten Familienvisa hinzurechnen.
Wie viele davon aber aus humanitären Gründen erteilt wurden und wie viele tatsächlich zu einer Einreise geführt haben, ist nicht klar ersichtlich. Weiter ist auch unklar, wie viele «humanitäre» Familienvisa auch aus anderen Familiennachzugsgründen – etwa bei genügendem Einkommen oder aufgrund der Qualifikation – erteilt werden könnten.
Ein grosser Teil der dieses Jahr gefällten Asylentscheiden stammen zudem aus dem «Rückstau» aus den letzten beiden Jahren. Die Zahl der Asylerstanträge in Deutschland wird in diesem Jahr voraussichtlich wieder unter das Niveau von 2014, wie vor der «Flüchtlingskrise», fallen.
Die «Grenzmarke» ist also so hoch gesetzt, dass sie zumindest historisch betrachtet nur in zwei von 64 Jahren relevant gewesen wäre. Über zukünftige Flüchtlingszahlen lässt sich nur spekulieren – sicher ist aber, dass diese nicht von einer Obergrenze, sondern von der (teuren und nur bedingt effizienten) Aussenabschottung Europas abhängt.
Zuwanderung kann und wird auch ohne Obergrenze begrenzt
Obwohl die Politik der Regierung Merkel in der öffentlichen Wahrnehmung als flüchtlingsfreundlich gilt, hat die grosse Koalition seit 2013 mittels der «Asylpakete» die Bedingungen für die humanitäre Einreise und Aufenthalt verschärft. Vor allem die Aussetzung des Familiennachzugs für subsidiär Schutzberechtigte, aber auch verschärfte Sanktionierungs- und Ausschaffungsmöglichkeiten sind dabei hervorzuheben. Gleichzeitig zeigt die jüngere Geschichte, dass humanitäre Aufenthalte auch ohne neue rechtliche Mittel verhindert oder erschwert werden können. So ist es während der frühen 1990er Jahre wiederholt zu vorübergehenden Aussetzungen von Asylentscheidungen durch das BAMF gekommen, eine Praxis, die inzwischen offiziell in das neue Asylgesetz übernommen wurde. Ein anderes Beispiel ist die Praxisänderung des BAMF 2016, wonach syrischen Flüchtlingen plötzlich nur noch subsidiären Schutz statt Flüchtlingsstatus gewährt wird. Dagegen gibt es eine Unmenge von Klagen.
Das erfolgreiche Abwenden einer «Obergrenze» verhindert also nicht, dass eine restriktive Flüchtlingspolitik verfolgt wird. Genauso wenig hat die Einführung einer Obergrenze Einfluss auf die tatsächlichen Aufnahmezahlen in Deutschland. Eine wirksame Migrationspolitik muss sich auf jene Kernelemente konzentrieren, die tatsächlich Steuerungseffekte haben: Familiennachzug, legale Einwanderungsmöglichkeiten, Bleibeperspektiven und Integration.